Dosen, Praktisi Hukum dan Kandidat Doktor Ilmu Hukum Univ. Brawijaya Malang
Jika diamati secara seksama anggota Kabinet Indonesia Bersatu II yang dilantik Presiden Susilo Bambang Yudhono (SBY) tanggal 22 Oktober 2009 di Istana Negara Jakarta, 19 orang dari 34 Menteri berasal dan menjabat pada pengurus teras partai politik. Bahkan tiga orang menduduki posisi ketua umum di partainya, antara lain Suryadharma Ali Menteri Agama, Tifatul Sembiring Menteri Menkominfo dan Muhaimin Iskandar Menteri Tenaga Kerja dan Transmigrasi. (Kompas, 23 Oktober 2009)
Komposisi kabinet baru yang demikian, kedengarannya wajar, rasional, dan lumrah saja. Terlebih jika dipandang dalam perspektif politik dagang sapi atau politik balas budi.
Namun demikian, Struktur kabinet baru yang sebagian besar terutama berasal dan menduduki posisi strategis pada partai politik, dalam sistem presidensil perlu dikritisi, karena rangkap jabatan menteri dengan jabatan parpol akan menimbulkan implikasi dan komplikasi tersendiri.
Dampak Negatif Rangkap Jabatan Menteri dan Parpol
Jabatan menteri adalah perangkat pemerintah yang membidangi urusan tertentu dalam pemerintahan (pasal 1 UU No. 39/2008 tentang Kementerian Negara). Sedangkan Pengurus partai politik (parpol) di sini lebih ditujukan pada posisi Ketua Umum DPP Partai Politik atau dengan penyebutan istilah lain. Kenapa dibatasi ketua umum parpol ? Karena ketua umum mempunyai wewenang strategis sebagai decision maker yang menentukan keberlangsungan suatu parpol. Apabila di saat yang sama, seseorang menduduki dua posisi, yaitu sebagai ketua umum parpol dan menteri sekaligus, maka akan memunculkan dampak atau efek negatif.
Setidak-tidaknya terdapat tiga titik rawan sebagai dampak negatif – yang secara faktual satu sama lain saling berkaitan - dari perangkapan jabatan menteri dengan ketua umum parpol.
Pertama, rawan konflik kepentingan (conflict of interest). Rangkap jabatan menteri dan ketua umum parpol sudah tentu akan menimbulkan konflik kepentingan. Yakni antara kepentingan membantu presiden memimpin kementerian negara untuk menyelenggarakan urusan tertentu guna mencapai tujuan menyejahterakan masyarakat, bangsa dan negara ; di sisi lain adanya kepentingan memajukan ideologi dan program-program partai yang diamanatkan kepadanya guna memenangkan pemilu berikutnya.
Dalam sejarah kepemimpinan khulafaurrasyidin, terdapat kisah menarik dan bijak seputar konflik kepentingan . ”Di suatu malam sahabat Nabi, Umar bin Khatab didatangi putranya ke kantor untuk suatu keperluan. Umar menanyakan, ananda datang kantor untuk keperluan pribadi atau dinas? Ketika dijawab ia datang untuk keperluan pribadi/keluarga, maka lampu ruang kantor dimatikan, mengingat minyak lampu dibeli dari uang negara”. Atau Cerita mantan Wapres Bung Hatta pada era presiden Soekarno pada waktu mengeluarkan kebijakan sanering (pemotongan nilai uang rupiah) , diingatkan oleh istrinya kenapa tidak memberitahu kepadanya, sehingga tabungan yang sedianya untuk membeli mesin jahit Singer menjadi tidak tidak cukupi. Beliau menjawab, ini tidak baik untuk diberitahukan kepada istri karena menyangkut rahasia negara.
Dari dua kisah atau cerita singkat ini, sudah cukupkah modal spiritual kita sebagai calon pejabat negara untuk mampu secara jernih dan tegas memisahkan antara kepentingan pribadi/golongan/partai dengan kepentingan bangsa atau negara?
Dampak yang kedua dari rangkap jabatan adalah rawan terjadinya penyalahgunaan jabatan (abus of power) . Sebagai dampak kelanjutan dari adanya konflik kepentingan, terbuka kemungkinan terjadinya penyalahgunaan jabatan menteri untuk tujuan atau maksud yang lain. Contoh kecil, sang menteri melakukan kunjungan kenegaraan dengan biaya negara tetapi juga sekalian dimanfaatkan untuk koordinasi/konsolidasi partai, temu kader, penggalangan masa partai politik, dan sebagainya.Hal seperti ini secara kasat mata dapat disaksikan tidak saja pada menteri pada kebinet orde baru. Tetapi juga pada saat kabinet era reformasi – yang notabene bertentangan dengan prinsip good governance, yaitu transparansi, profesionalitas dan akuntabilitas.
Dalam eskalasi yang lebih besar, tidak tertutup kemungkinan terbitnya kebijakan publik yang mengarus-utamakan kepentingan politik/golongannya ketimbang kepentingan bangsa dan negara. Terlebih jika sang pejabat, tidak memiliki kesadaran dan daya pembeda (discriminating power) yang tinggi, untuk dapat memisahkan mana kepantingan negara dan kepentingan partai politik. Padahal sang pejabat, meminjam istilah Taliziduhu Ndraha, ibarat nakhoda kapal , mesti paham bahasa samudera, mampu membaca langit, dan kenal isyarat bintang (M. Mas’ud Said , 2007).
Dampak yang ketiga adalah rawan terjadinya KKN (korupsi, kolusi, nepotisme). Bila terjadi konflik kepentingan, yang berbuah penyalahgunaan jabatan, maka hal ini akan menjadi pemupuk tumbuh-suburnya ladang praktek KKN. Yakni tindakan memperkaya diri sendiri, orang lain maupun korporasi oleh sang pejabat, melakukan permufakatan jahat, dan tidak mustahil akan melakukan berbagai perbuatan yang menguntungkan kroni, keluarga, maupun partai politiknya.
Ketiga titik rawan, sebagai dampak negatif dari rangkap jabatan tersebut.Yakni konflik kepentingan, penyalahgunaan jabatan dan tumbuh-suburnya praktek KKN akan menjadi fenomena yang terus berlangsung, jika sejak awal tidak dilakukan “early warning” (peringatan dini) sebagai upaya pencegahan atau eliminimasi . Tentu, tiga titik rawan tersebut, baik langsung maupun tidak langsung, akan sangat menggangu. Bahkan menjadi kendala bagi terbentuknya pemerintahan presidensial SBY 2009-2014 yang stabil , cakap, bersih , efektif dan efisien, sebagaimana dijanjikan pada saat pidato penerimaan. Oleh karena itu, perlu dilakukan ‘diagnose’ dan analisis rangkap jabatan menteri dan pengurus parpol dalam perspektif yuridis, teoritis dan filsafati.
Rangkap Jabatan Dalam Berbagai Perspektif
Dalam perspektif yuridis, tidak ada satu pun peraturan perundang-undangan di Indonesia yang melarang rangkap jabatan menteri dan partai politik. Tak terkecuali Undang Undang N0. 39/2008 Tentang Kementerian Negara. UU ini hanya melarang rangkap jabatan menteri dengan pejabat negara lain, komisaris atau direksi perusahaan negara/swasta, serta sebagai pimpinan organisasi yang dibiayai dari APBN dan/atau APBD. Dengan konsekuensi akan diberhentikan dari jabatan bila melanggarnya (pasal 23 jo. pasal 24 ayat 2).
Namun, aneh bin ajaib bila dibaca Penjelasan Umum Paragraf 8 UU No. 39/2008 : “Undang-undang ini disusun dalam rangka membangun sistem pemerintahan presidensial yang efektif dan efisien, yang menitikberatkan pada peningkatan pelayanan publik yang prima. Oleh karena itu, menteri dilarang merangkap jabatan sebagai pejabat negara lainnya, komisaris dan direksi pada perusahaan, dan pimpinan organisasi yang dibiayai dari Anggaran Pendapatan Belanja Negara dan/atau Anggaran Pendapatan Belanja Daerah, bahkan diharapkan seorang menteri dapat melepaskan tugas dan jabatan lainnya termasuk jabatan dalam partai politik. Kesemuanya itu dalam rangka meningkatkan profesionalisme, pelaksanaan urusan kementerian yang lebih fokus kepada tugas pokok dan fungsinya yang lebih bertanggungjawab”.
Kenapa aneh? Karena di dalam batang tubuh/pasal-pasal UU tersebut tidak terdapat norma yang mengatur larangan rangkap jabatan menteri dan jabatan parpol, tiba-tiba dalam penjelasan umum muncul penjelasan yang bersifat himbauan yakni “diharapkan” seorang menteri dapat melepaskan jabatan dalam partai politik.
Penjelasan umum tersebut bukan merupakan norma hukum yang mempunyai kekuatan mengikat, sehingga tidak mempunyai daya paksa kepada seorang menteri untuk melepas jabatan dalam partai politik. Di samping itu , rumusan kalimat dalam penjelasan tersebut hanya sekedar himbauan yang tidak mempunyai kekuatan mengikat untuk dipatuhi.
Dari kata “diharapkan” dalam kalimat tersebut berarti hanya sekedar sebagai himbauan yakni seyogyanya seorang menteri yang sudah memegang jabatan negara bersedia melepaskan jabatan-jabatan lain yang diemban, termasuk jabatan dalam parpol. Dus, dilepas-tidaknya jabatan dalam parpol terpulang kepada kesadaran pribadi sang menteri yang bersangkutan.
Dari aspek politik perundang-undangan, sudah bisa ditebak kenapa rumusannya demikin? Ya, karena pembentuk UU by design menyusun materi UU keras buat orang lain (hard-law), tetapi lembut buat diri sendiri (soft-law). Singkat kata, rumusan-rumusannya lebih menguntungkan dan melindungi si pembuat ketimbang masyarakat sebagai sasaran atau basis sosial pemberlakukan UU.
Secara teoritis, dalam sistem pemerintahan presidensial, kabinet yang dibentuk bersifat profesional atau kabinet ahli (zaken kabinet). Jabatan menteri tidak didasarkan atas latar-belakang politik atau kepartaian sebagaimana dalam sistem parlementer. Akan tetapi lebih didasarkan pada pengetahuan, kecakapan, dan keahlian seseorang dalam mengelola dan memimpin departemennya (Hendarmin Ranadireksa, 2007). Rangkap jabatan menteri dan parpol tidak lazim terdapat dan diterapkan dalam sistem pemerintahan presidensial. Rangkap jabatan seperti ini merupakan salah satu watak dari sistem pemerintahan parlementer.
Nah, jika hendak mengukuhkan dianutnya sistem pemerintahan presidensial murni seperti dikehendaki amandemen UUD 1945 , maka tradisi rangkap jabatan menteri dan jabatan parpol sebaiknya segera diakhiri. Sehingga tidak confuse antara sistem pemerintahan presidensil yang dianut UUD 1945 pasca amandemen, dengan semangat, tradisi dan praktek yang dianut dalam sistem parlementer.
Dalam perspektif filsati atau etika pemerintahan sebagaimana diatur dalam TAP MPR RI N0. VI/MPR/2001 disebutkan para pejabat negara harus siap mundur. Kapan ? Bilamana sang pejabat merasa dirinya melanggar kaedah dan sistem nilai, merasa tidak mampu memenuhi amanah masyarakat, bangsa dan negara, dan jika secara moral kebijakannya bertentangan dengan rasa keadilan masyarakat.
Pesan moral yang hendak disampaikan Tap MPR tersebut, yakni adanya budaya siap mundur atau siap melepaskan jabatan , bila merasa tidak mampu dan bekerja optimal , misalnya karena rangkap jabatan. Dalam Tap MPR tersebut juga diwasiatkan para pejabat dan elit politik dituntut bersikap jujur, amanah, sportif, siap melayani, berjiwa besar, toleran, tidak arogan, jauh dari sikap munafik dan tidak melakukan kebohongan publik.
Alternatif
Beberapa tawaran sebagai solusi alternatif, guna pencegahan terjadinya tiga titik rawan sebagai dampak negatif dari rangkap jabatan menteri dan parpol sebagai berikut.
Pertama, solusi yang ideal adalah melakukan ‘legislative review’ atau perubahan UU No. 39/2008, dengan memasukkan norma larangan rangkap jabatan menteri dengan parpol dalam batang tubuh berikut sanksi pemberhentiannya. Meski ideal , solusi ‘legislative review’ UU No. 39/2008 agak sulit, karena membutuhkan political will yang sama antara Presiden dan
Kedua, di samping ‘legislative review’, sejatinya bisa dilakukan ‘judicial review’ atau uji materiil UU No. 39/2008 kepada Mahkamah Konstitusi (MK). Dengan alasan UU ini bertentangan dengan pasal 28 I ayat 2 UUD 1945 : “setiap orang berhak bebas dari perlakukan yang bersifat diskriminatif atas dasar apapun dan berhak mendapatkan perlindungan terhadap perlakukan yang bersifat diskriminatif itu”. Mengingat ketiadaan ketentuan yang melarang rangkap jabatan menteri dan parpol dalam UU No. 39/2008, maka hal ini menjadi sebab-musabab tidak obyektif /netralnya kebijakan publik yang dibuat sang menteri, bahkan bersifat diskrimintif.
Ketiga, setiap calon menteri diwajibkan menandatangani pacta integritas dan kontrak politik . yang di dalamnya memuat komitmen untuk bekerja optimal - penuh dedikasi, tidak menyalahgunaan jabatan, dan tidak melakukan KKN, dan sanggup menjalin kerjasama dengan Presiden dan sesama menteri, dengan konsekuensi akan mengundur diri dari jabatan menteri bila melanggar komitmen tersebut.
Keempat, seorang ketua umum parpol yang diangkat menjadi menteri, diminta melepaskan jabatan parpol sebagaimana direkomendasikan Penjelasan Umum Paragraf 8 UU No. 39/2008.
Kesimpulan
Secara normatif, memang tidak terdapat perundang-undangan yang secara tegas melarang rangkap jabatan menteri dan parpol. Akan tetapi mengingat dampak negatif (mudharat) – sebagaimana disebutkan di atas - lebih besar dibanding dampak positif (maslahah), maka secara moral atau etis merupakan perbuatan sangat terpuji jika sang menteri melepas jabatan parpol atas kesadaran diri pribadi.
Hal ini pernah dicontohkan Dr. Hidayat Nurwahid saat dipercaya menjabat Ketua MPR, kemudian beliau mengundurkan diri dari jabatan Presiden Partai Keadilan Sejahtera (PKS). Hikmah yang dapat dipetik bagi para politisi lain, yakni ketika diberi amanah sebagai pejabat negara segera melepas semua jabatan dan atribut di partai politik agar dapat berkonsentrasi penuh dalam mengemban tugas sebagai pejabat negara.
Namun, kesemuanya kini tergantung pada keberanian, ketegasan dan visi kenegarawan Presiden terpilih SBY sebagai pemegang hak prerogatif dalam menentukan posisi dan porsi kabinet yang hendak dibentuk. Selebihnya, tergantung kesadaran moral atau etis sang menteri untuk melepas jabatan parpol dengan lebih memilih loyalitas kepada kepentingan negara .
Sebagai pamungkas, ada baiknya direnungkan pesan Presiden RI yang pertama, Ir Soekarno sebagaimana mengutip pendapat mantan Presiden Amerika Serikat J.F.Kennedy : loyality to the party end when the loyality the state begin (loyalitas kepada partai berakhir, pada saat loyalitas kepada negara dimulai).
Hufron, SH., MH.
Dosen dan Advokat Di Surabaya
E-mail : hufronsby@yahoo.com
Hp : 081 2352 9300
Tlp/Fax. : 031 502 5926
Tidak ada komentar:
Posting Komentar